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Responsabilização do parecerista jurídico perante o TCU

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A temática da responsabilização do parecerista jurídico perante o Tribunal de Contas da União (TCU) é objeto de controvérsia e já foi levada algumas vezes ao Supremo Tribunal Federal (STF).

Por um lado, a Corte de Contas tem se posicionado pela possibilidade de responsabilização de tais agentes públicos. Por outro lado, vozes dissonantes argumentam que o parecerista jurídico não pratica diretamente ato de gestão de recursos públicos. Além disso, defendem que seria inviável a responsabilização do agente por uma mera opinião.

Sobre o tema, Hely Lopes Meirelles destaca que “o parecer, embora contenha um enunciado opinativo, pode ser de existência obrigatória no procedimento administrativo e dar ensejo à nulidade do ato final se não constar do processo respectivo”[1]. Maria Sylvia Zanella di Pietro leciona que, se a autoridade acolher o parecer, “constituirá o próprio fundamento da decisão, e constituirá a motivação do ato, hoje considerada essencial à validade dos atos da Administração Pública”[2].

Dos ensinamentos doutrinários acima, é possível concluir que, embora o entendimento contido no parecer não vincule o administrador, a decisão deste, ao acolhê-lo, conduz a que o parecer constitua o próprio fundamento da decisão e integre sua motivação, requisito essencial à validade do ato. Na esteira desse raciocínio, tem-se que, se o parecer, como elemento essencial à formação do ato, estiver inquinado de vício, terá potencialidade de macular o ato como um todo.

A tese pela ausência de responsabilidade do agente público em face do parecer que elabora ensejaria uma situação de impunidade. O administrador sustentaria a correção do ato, por julgar-se respaldado em exame técnico de parecerista habilitado, e este, por sua vez, valer-se-ia, da inviolabilidade de sua opinião em relação ao que escreve, com o intuito de esquivar-se de qualquer imputação. É oportuno transcrever trecho do acórdão 190/2001-Plenário, relatado pelo ministro Walton Alencar Rodrigues:

“O entendimento de que os procuradores jurídicos da administração não poderiam ser responsabilizados pelos seus pareceres levaria, no limite, à esdrúxula situação em que, fosse qual fosse a irregularidade praticada, ninguém poderia ser responsabilizado, desde que houvesse parecer do órgão jurídico como respaldar da decisão. O dirigente alegaria que agiu com base em parecer do órgão jurídico e procuraria esquivar-se da responsabilidade. A procuradoria jurídica, por sua vez, não seria responsabilizada, porque, por petição de princípio, gozaria de plena liberdade para opinar da forma que quisesse, por mais antijurídica que fosse, situação que daria margem a todo tipo de ilícito, por parte dos gestores menos ciosos da gestão dos recursos públicos, e poderia levar a um caos generalizado na administração”.

Como precedentes do TCU no sentido da responsabilização do parecerista jurídico podem ser citados, ainda, os acórdãos 226/2004-Plenário756/2001-Plenário19/2002-Plenário462/2003-Plenário1.412/2003-Plenário1.536/2004-Plenário1.898/2010-Plenário521/2013-Plenário e 2.947/2016-Plenário.

Observe-se que a responsabilização do autor de parecer não significa punir o pensamento ou censurar sua livre manifestação acerca da interpretação de uma lei. Nesse contexto, o TCU tem se pautado pelos ensinamentos da professora Maria Silvia Zanella Di Pietro, que ressalta a necessidade de verificar “se o parecer está devidamente fundamentado, se defende tese aceitável, se está alicerçado em lição de doutrina ou de jurisprudência”.[3]

Para ilustrar, por meio do acórdão 1.591/2011, o Plenário do TCU afastou a responsabilidade do parecerista, pois considerou que, ainda que a posição por ele defendida fosse contrária à posição desta Corte de Contas e da doutrina majoritária, encontrava amparo em alguns posicionamentos doutrinários isolados, de sorte que não restaria caracterizado erro grosseiro.

Ademais, a responsabilidade do autor de parecer jurídico independe de o causídico deter poder decisório sobre questões relativas aos negócios da administração da entidade, conforme anotado no voto condutor do acórdão 462/2003-Plenário:

“O fato de o autor de parecer jurídico não exercer função de execução administrativa, não ordenar despesas e não utilizar, gerenciar, arrecadar, guardar ou administrar bens, dinheiros ou valores públicos não significa que se encontra excluído do rol de agentes sob jurisdição deste Tribunal, nem que seu ato se situe fora do julgamento das contas dos gestores públicos, em caso de grave dano ao Erário, cujo principal fundamento foi o parecer jurídico, muita vez sem consonância com os autos”.

Cabe ressaltar, ainda, que o Tribunal tem afastado a alegação de que a Lei 13.327/2016, em seu art. 38, limitaria a responsabilização dos advogados públicos federais aos casos em que existe dolo ou fraude.  Do acórdão 2.947/2016- Plenário, extrai-se o entendimento de que o citado dispositivo legal é destinado à apuração faltas funcionais dentro da própria Advocacia-Geral da União (AGU) e não é aplicável diante da atividade fiscalizatória do TCU, pois esta Corte de Contas tem sua competência sancionatória prevista no art. 71, VIII, da Constituição, que não fez exceções para agentes públicos integrantes de carreiras específicas.

Nos autos do MS 24.073, julgado em 6/11/2002, o plenário do STF firmou o posicionamento de que, nos pareceres meramente consultivos, a regra é a ausência de responsabilidade do parecerista. Todavia, foi expressamente registrado que o advogado “será civilmente responsável pelos danos causados a seus clientes ou a terceiros, se decorrentes de erro grave, inescusável, ou de ato ou omissão praticado com culpa, em sentido largo”.

Tal entendimento também prevaleceu no julgamento do MS 24.631, em 9/8/2007, quando foi enfatizado que, “salvo demonstração de culpa ou erro grosseiro, submetida às instâncias administrativo-disciplinares ou jurisdicionais próprias, não cabe a responsabilização do advogado público pelo conteúdo de seu parecer de natureza meramente opinativa”.

Por sua vez, na ocasião do julgamento do MS 24.584, também em 9/8/2007, o Plenário do STF entendeu que, “prevendo o artigo 38 da Lei nº 8.666/93 que a manifestação da assessoria jurídica quanto a editais de licitação, contratos, acordos, convênios e ajustes não se limita a simples opinião, alcançando a aprovação, ou não, descabe a recusa à convocação do Tribunal de Contas da União para serem prestados esclarecimentos”.

Lei 8.666/1993, em seu art. 38, parágrafo único, prevê que “as minutas de editais de licitação, bem como as dos contratos, acordos, convênios ou ajustes devem ser previamente examinadas e aprovadas por assessoria jurídica da Administração”. Por ser imprescindível a aprovação do parecerista jurídico para validade dos atos da licitação, não caberia falar, nesse caso específico, em parecer meramente opinativo, de modo que o Plenário do STF denegou a ordem pleitada pelo impetrante, que objetivava se esquivar da atividade fiscalizatória do TCU.

Assim, é possível concluir que a jurisprudência do STF aponta para a possibilidade de responsabilização do agente público diante de pareceres jurídicos opinativos, desde que esteja configurado dolo, culpa grave ou erro grosseiro. Na situação peculiar referente ao art. 38, parágrafo único, da Lei 8.666/1993, o STF considerou não se tratar de parecer de cunho apenas opinativo, de modo que, nessa hipótese em especial, os requisitos seriam mais brandos, não se exigindo que seja grave a culpa grave ou grosseiro o erro.


[1] Direito Administrativo Brasileiro”, 24ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 1999, p. 176

[2] As carreiras jurídicas e o controle da Administração Pública. Revista de Direito Administrativo Aplicado. Curitiba: Genesis Editora, Ano 4, jan/mar-1997, n. 12, p. 56/69

[3] Temas Polêmicos sobre Licitações e Contratos”, Malheiros Editores, 2ª edição, 1995, pág. 118

Fonte: TCU.

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