Tipologias de Planos Anuais de Contratações: uma matéria quase inexplorada

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No dia 02 de abril de 2018, foi publicada pela Secretaria de Gestão do MPDG, em Diário Oficial da União, a Instrução Normativa nº 1, de 29 de março do mesmo ano. O intuito era dispor sobre o Sistema de Planejamento e Gerenciamento de Contratações (PGC) e sobre a elaboração do plano anual de contratações públicas de bens, serviços, obras e soluções de tecnologia da informação e comunicações no âmbito da Administração Pública federal.

A despeito de a norma entrar em vigor na própria data de sua publicação, a elaboração do plano é obrigatória apenas em 2019, referindo-se a uma execução financeira que será levada a cabo em 2020. Destarte, as elaborações dos chamados planos anuais de contratações (PAC) permanecem, ainda, como tarefa a ser desvendada pela Administração.

O PAC responde por ser uma das principais inovações disruptivas no amplo escopo do planejamento das contratações. Se bem concebido e executado, detém a capacidade de mitigar riscos significativos do rito de compras, tais como o fracionamento de despesas, compras repetidas do mesmo objeto (incrementando o custo de pedido), execução financeira insatisfatória, falta de padronização e uso pouco racional da força de trabalho atuante no processo de licitações.

Inexiste, reconhece-se, um padrão único de plano anual de compras. Esse mecanismo de gestão pode assumir contornos distintos, estendendo-se desde um mero calendário de aquisições a um instrumento mais complexo, com a totalidade das demandas mapeadas a priori, compondo insumo ao projeto de lei orçamentária anual (PLOA). O quadro abaixo apresenta dez níveis de funcionalidade, discriminados de acordo com a quantidade de artefatos de gestão inscritos no PAC. Ao se abandonar postura meramente reativa em face dos clientes, avança-se nos citados níveis. Nesses lindes, o nível X representa o maior grau de proatividade do setor de compras da organização, no que concerne ao planejamento das compras.

Quadro 1. Tipologia do PAC, de acordo com o nível de funcionalidade. 

Fonte: FENILI (2018)

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A taxonomia apresentada no Quadro 1, bem como o nível referido no parágrafo anterior desvela, como dito, uma escala crescente de proatividade do setor de compras. O Quadro 2, por sua vez, sumariza as principais funcionalidades inerentes aos nove níveis..

Quadro 2. Descrição das funcionalidades, por nível de maturidade do PAC.

NívelFuncionalidadeDescrição
ICalendário de ComprasNesta sistemática, estipulam-se datas limites, ao longo do exercício, a fim de consolidar a demanda de objetos de mesma natureza. Assim, por exemplo, os clientes internos que desejarem adquirir material elétrico devem enviar suas demandas para o setor de compras no mês de março. A próxima janela de captação de demandas desse tipo de material será no mês de agosto.
IIDemandas do PAC mapeadas a prioriDiferentemente do Nível I, neste nível, todas as demandas a serem processadas no exercício são mapeadas a priori, ou seja, identificadas no ano anterior.
IIIInsumo ao PLOAAs demandas são mapeadas no primeiro trimestre do ano anterior. Destarte, compõem parcela do projeto de lei orçamentária anual, no que concerne às aquisições e contratações. Há maior complexidade nesta sistemática, ante o lapso entre previsão e execução: uma demanda mapeada em fevereiro de um ano, por exemplo, pode ser processada apenas em novembro ou dezembro do ano seguinte.
IVInstituição do papel de supridor, na organizaçãoNesta sistemática, as demandas não são encaminhadas diretamente ao setor de compras, mas, ao invés, são filtradas por uma instância intraorganizacional de maior expertise nos objetos – os supridores.
VDemandas distribuídas de forma homogênea no exercícioNeste nível, agrega-se a preocupação com a carga de trabalho global inerente ao processo de compras e contratações. A intenção é primar pela homogeneidade de processos ao longo dos meses do exercício, evitando-se tanto picos elevados, quanto períodos de ociosidade.
VIMontantes empenhados de forma homogênea no exercícioPrima-se, neste nível, para, além das funcionalidades anteriores, a emissão de empenhos de forma homogênea no exercício, de sorte a evitar acúmulo de recursos orçamentários não empenhados no último trimestre do ano.
VIIDistribuição homogênea de carga de trabalho por supridorNeste nível, consideram-se não só a carga de trabalha global do processo (como visto no nível V), mas também a carga de trabalho por supridor. O que se almeja é evitar, por exemplo, que todos os processos que demandem expertise em TI sejam processados em um único mês, o que geraria, por óbvio, sobrecarga da equipe de informática do órgão ou entidade.
VIIIDefinição da data de entrada de cada processo no setor comprasTomando-se por base a data almejada de finalização do processo de compra ou contratação (emissão da nota de empenho / assinatura do contrato ou da ata de registro de preços), é possível definir data anterior na qual os autos devem dar entrada no setor de compras, de sorte que o prazo seja cumprido.
IXDefinição do grau adequado de centralizaçãoO grau de centralização das compras e contratações é pensado de forma proativa, de maneira a balancear traços como custo processual, sustentabilidade econômica / social e estímulo à inovação do mercado.
XAdequação à dinâmica do mercadoNeste último nível de maturidade, a dinâmica do mercado é considerada, em especial a variação dos preços durante o exercício (previsão de inflação / deflação / sazonalidades e tendências). Almeja-se, com o PAC, definir o melhor momento de compra e contratação, de forma a garantir a melhor oportunidade de aquisição à Administração.

Fonte: FENILI (2018)

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Em face do amplo repertório de tipos de planos anuais de compras e contratações, a opção pelo que mais bem se adeque à organização constitui-se tarefa crítica e basilar ao êxito de sua implementação. O PAC, conjetura-se, importa uma das principais mudanças nas práticas da dinâmica processual, assumindo, pois, o papel de elemento transformador de cultura. Quanto mais avessa à inovação e inerte for a cultura latente ao rito de aquisições, maiores serão as barreiras à apropriação do plano..

O tema desse breve artigo é apenas uma das questões enfrentadas no livro “Governança em Aquisições Públicas: teoria e prática” de autoria do Professor Renato Fenili, doutor em Administração e diretor da Central de compras da Câmara dos Deputados.

Confira o lançamento do livro “Governança em aquisições públicas”

Discute-se, nesta obra, em profundidade, instrumentos de governança em aquisições, práticas de gestão e suas aderências (ou não) a um contexto sociológico, político e cultural brasileiro.

Como empreender em um quadro predominante de aversão ao risco? Como planejar as compras públicas se, nas últimas décadas, os projetos de lei orçamentária apresentam demandas fictícias, que não são concretizadas? De que forma podemos implantar a governança se as equipes que se voltam às compras são parcas em contingente, em conhecimentos e em habilidades (e com alto índice de turnover)? Como fomentar a inovatividade no rito de contratações públicas, se os agentes mal dão conta de suas atividades de rotina?

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