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O alcance das sanções em licitações e contratos – e a interpretação do TCU à suspensão temporária diante do princípio da unidade administrativa.

por Dawison Barcelos

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A abrangência e a aplicabilidade das diversas sanções relacionadas a licitações e contratos administrativos são temas que, há muito, causam dúvidas no campo doutrinário e jurisprudencial.

É bem verdade que as discussões sobre seu alcance têm obtido respostas uniformes da jurisprudência do TCU nos últimos tempos, ocorrendo o mesmo com suas manifestações acerca da possibilidade de aplicação das sanções previstas na Lei nº 8.666/93 à modalidade pregão, uma vez que sua lei de regência – Lei nº 10.520/02 – também possui regime sancionatório próprio.

Desde o acórdão 2530/2015-Plenário, o Tribunal de Contas da União tem compreendido que:

[q]uanto à abrangência da sanção, o impedimento de contratar e licitar com o ente federativo que promove o pregão e fiscaliza o contrato (art. 7º da Lei 10.520/02) é pena mais rígida do que a suspensão temporária de participação em licitação e o impedimento de contratar com um órgão da Administração (art. 87, inciso III, da Lei 8.666/93), e mais branda do que a declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com toda a Administração Pública (art. 87, inciso IV, da Lei 8.666/93).

Portanto, a jurisprudência do TCU orienta que as sanções previstas no art. 7º da Lei nº 10.520/02 e nos incisos III e IV da nº Lei 8.666/93 podem ser ordenadas de acordo com sua rigidez e possuem graus de aplicação distintos.

A declaração de inidoneidade (Art. 87, IV, LLC) tem abrangência sobre toda a Administração Pública, na forma do art. 6º, XI, da Lei nº 8666/93, compreendida como a “a administração direta e indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, abrangendo inclusive as entidades com personalidade jurídica de direito privado sob controle do poder público e das fundações por ele instituídas ou mantidas”. No mesmo sentido decidiu o Superior Tribunal de Justiça no REsp 520.553/RJ, publicado em 10.02.2011:

Infere-se da leitura dos dispositivos que o legislador conferiu maior abrangência à declaração de inidoneidade ao utilizar a expressão Administração Pública, definida no art. 6º da Lei 8.666/1993. Dessa maneira, conseqüência lógica da amplitude do termo utilizado é que o contratado é inidôneo perante qualquer órgão público do País.

Quanto à sanção de impedimento de licitar e contratar do art. 7º da Lei do Pregão, a jurisprudência do TCU é firme no sentido de que tal penalidade “produz efeitos não apenas no âmbito do órgão/entidade aplicador da penalidade, mas em toda a esfera do respectivo ente federativo (União ou estado ou município ou Distrito Federal) (cf. Acórdãos 269/2019-P,  819/2017-P e 2081/2014-P).

Após revisar sua jurisprudência ampliativa que harmonizava com o entendimento do STJ, o Tribunal de Contas da União passou a considerar a suspensão temporária (Art. 87, III, LLC) a mais branda das sanções comparadas e a indicar que seus efeitos somente impossibilitam o apenado de participar de licitações junto ao órgão ou entidade que a aplicou (cf. Acórdãos 2242/2013-P e 842/2013-P).

Dessa forma, apresentada a abrangência de cada uma das sanções confrontadas, é possível sistematizar os entendimentos do TCU da seguinte maneira:

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Divergência jurisprudencial (STJ x TCU)

Atualmente, a jurisprudência do TCU e a do STJ divergem quanto ao alcance da suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de contratar com a Administração.

O Superior Tribunal de Justiça, tradicionalmente, compreende que os efeitos da suspensão temporária alcançam todos os órgãos da administração:

A limitação dos efeitos da ‘suspensão de participação de licitação’ não pode ficar restrita a um órgão do poder público, pois os efeitos do desvio de conduta que inabilita o sujeito para contratar com a Administração se estendem a qualquer órgão da Administração Pública. (REsp 151.567/RJ, DJ 14/04/2003)

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. SUSPENSÃO TEMPORÁRIA DE PARTICIPAR DE LICITAÇÃO E IMPEDIMENTO DE CONTRATAR. ALCANCE DA PENALIDADE. TODA A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. (…) 2. De acordo com a jurisprudência do STJ, a penalidade prevista no art. 87, III, da Lei n. 8.666/1993 não produz efeitos apenas em relação ao ente federativo sancionador, mas alcança toda a Administração Pública (…) (AIRESP 201301345226, GURGEL DE FARIA, STJ – PRIMEIRA TURMA, DJE DATA:31/03/2017)

O Tribunal de Contas da União, por sua vez, conforme já indicado, possui o entendimento de que os efeitos da suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de contratar com a Administração (art. 87, inciso III, da Lei 8.666/1993) possui efeitos restritos ao órgão ou entidade que aplicou a penalidade (cf. acórdão 266/2019-P e 2962/2015-P).

Recentemente, o TCU enfrentou um interessante caso concreto sobre o assunto, em que foi obrigado a decidir acerca do alcance dos efeitos de uma suspensão temporária aplicada por hospital sediado em São Gabriel da Cachoeira-AM e vinculado ao Comando do Exército Brasileiro.

Em outras palavras, esta foi a questão posta em julgamento: – A suspensão temporária aplicada com fundamento no art. 87, inc. III, da Lei 8.666/1993 estaria restrita apenas aos processos licitatórios realizados pelo Hospital da Guarnição de São Gabriel da Cachoeira (unidade que aplicou a sanção); ou se estenderia às licitações realizadas por todas as unidades do Comando do Exército Brasileiro; ou, ainda, alcançaria os certames de qualquer um dos Comandos das Forças Armadas (Marinha, Exército ou Aeronáutica)? 

Segundo o acórdão 2.788/2019-Plenário, julgado em 20.11.2019, a aplicação da sanção de suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de contratar com a Administração (art. 87, inciso III, da Lei 8.666/1993) por um dos Comandos das Forças Armadas (Marinha, Exército ou Aeronáutica) produz efeitos nos certames licitatórios conduzidos pelos demais, em observância ao princípio da unidade administrativa no âmbito do Ministério da Defesa (art. 20 da LC 97/1999 c/c art. 142 da Constituição Federal).

A propósito, tal raciocínio já tinha sido utilizado no julgamento que originou o acórdão 1.956/2019-Segunda Câmara:

Por conseguinte, a referida decisão do pregoeiro guardaria inegável consonância com os entendimentos do TCU e do STJ, já que, por um lado, teria aplicado a penalidade de suspensão em relação apenas ao órgão, e não a todo o ente federado, ao passo que, por outro lado, teria observado o princípio da unidade administrativa pela necessária extensão da referida suspensão aplicada pelo Exército Brasileiro à licitação conduzida pela Marinha do Brasil, pois ambos comporiam o Ministério da Defesa.

Eis que, nos termos do art. 20 da Lei Complementar nº 97, de 1999, e do art. 142 da CF88, o Comando da Marinha, o Comando do Exército e o Comando da Aeronáutica integram o Ministério da Defesa, como órgão federal, e, assim, a referida suspensão aplicada pelo Exército deve mesmo produzir os seus efeitos sobre a Marinha e a Aeronáutica, em evidente respeito, pois, ao princípio da unidade administrativa no bojo do Ministério da Defesa.”

Vale observar que o referido juízo, em ambas oportunidades, voltou-se ao deslinde de casos que envolviam unidades administrativas de Comando das Forças Armadas, que se encontram “abrigadas” no Ministério da Defesa. Portanto, acreditamos que essa interpretação não tem o condão de alterar a jurisprudência já assentada do TCU de que os efeitos da suspensão temporária restringem-se ao órgão ou entidade sancionadora.

Acredita-se que a aplicação irrestrita do entendimento contido nos acórdãos 1.956/19-Segunda-Câmara e 2.788/19-Plenário poderia gerar distorções na aplicação da mais branda das sanções aqui tratadas. Teria, por exemplo, o legislador desejado que os efeitos de suspensão temporária aplicada no âmbito de licitação realizada na delegacia da polícia federal em Oiapoque-AP impedissem a participação em certame promovido na delegacia da polícia federal em Chuí-RS, ou, até mesmo em um pregão do Conselho Administrativo da Defesa Econômica-Cade, “em observância ao princípio da unidade administrativa no âmbito do Ministério” da Justiça e Segurança Pública?

por Dawison Barcelos

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