Empresa estatal dependente: Tribunal de Contas da União indica o conceito a ser utilizado

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Para fins de aplicação de regras de finanças públicas, a conceituação é aquela disposta no art. 2º, inciso III, da Lei de Responsabilidade Fiscal

Na sessão plenária do último dia 24 de abril, o Tribunal de Contas da União (TCU) apreciou representação destinada a apurar indícios de pagamentos irregulares a título de participação nos lucros ou resultados (PLR) a empregados e dirigentes de estatais não dependentes do Tesouro Nacional que receberam aportes de capital da União.

O relator, ministro Vital do Rêgo, destacou que o tema central da representação girava em torno do conceito de empresa estatal dependente e não dependente do Tesouro Nacional. Para tanto, levando em consideração regras de finanças públicas, utilizou-se da conceituação assentada no art. 2º, inciso III, da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF (Lei Complementar 101/2000).

Segundo o dispositivo mencionado, empresa estatal dependente é a empresa controlada que recebe do ente controlador recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excluídos, no último caso, aqueles provenientes de aumento de participação acionária.

No tocante ao pagamento de despesas de capital, o ministro Vital do Rêgo observou que, por intermédio do Acórdão 15.653/2018 – Primeira Câmara, o Tribunal já havia se debruçado sobre o tema e entendido que os aportes da União para custear despesas de capital de estatais não dependentes, seriam possíveis apenas até o limite para a integral subscrição do capital social da estatal. Nessa hipótese, estatais em que a União já fosse detentora de 100% de seu capital social não poderiam receber aportes federais nem mesmo para custear despesas de capital.

Com base nisso, o relator, ministro Vital do Rêgo, considerou inapropriado conferir uma interpretação mais ampla do conceito legal, de modo a admitir, por exemplo, que os aportes financeiros realizados pela União para determinada estatal, com a finalidade de custear apenas despesas de capital, não afetariam sua condição de não dependente, como defendido pela unidade técnica.

Além de ausência de norma que autorize tal intepretação, a referida conceituação permitiria que a União financiasse os investimentos de estatais de forma irrestrita, sem o limite aplicável relativo ao aumento de sua participação acionária, de sorte que tais aportes jamais caracterizariam a dependência dessas estatais em relação ao Tesouro Nacional.

Ao final, o Plenário, seguindo a proposta do relator, firmou o entendimento de que, para fins de aplicação de regras de finanças públicas, a conceituação de empresa estatal federal dependente é aquela disposta na LRF, ou seja, cuja dependência resta caracterizada pela utilização de aportes de recursos da União para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, desde que, neste último caso, os recursos não sejam provenientes do aumento da participação acionária da União na respectiva estatal.

No mais, foram expedidas determinações à Secretaria de Coordenação e Governança das Empresas Estatais, entre as quais destaca-se a adoção de medidas voltadas a identificar as estatais que se encontram na situação de dependência, a fim de assegurar que tais empresas se abstenham de pagar PLR a seus funcionários, bem como remunerações acima do teto constitucional.

Confira trecho do voto condutor do Acórdão 937/2019-Plenário:

  1. O tema central desta representação orbita em torno do conceito de empresa estatal dependente e não dependente do Tesouro Nacional, delimitação conceitual necessária para conduzir as análises que serão realizadas.
  1. A exemplo da Semag, deixo de acolher a definição fixada nas Resoluções do Senado Federal 40 e 43, ambas de 2001, e 48/2007, por se tratarem de conceitos aplicáveis para os fins específicos das ditas resoluções.
  1. Tal qual a unidade instrutiva, sirvo-me da clara conceituação assentada no art. 2º, inciso III, da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), Lei Complementar 101/2000, na medida em que se trata de regras de finanças públicas, que assim dispôs:

Art. 2o Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como: (…) III – empresa estatal dependente: empresa controlada que receba do ente controlador recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excluídos, no último caso, aqueles provenientes de aumento de participação acionária;

  1. Observa-se, portanto, e por via inversa, que a manutenção da característica de não dependência de determinada estatal em relação ao Tesouro Nacional decorre da impossibilidade de ela utilizar os aportes financeiros da União para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral. No caso de despesas de capital, estas poderão ser custeadas, sem afetar a característica de não dependente, desde que os recursos provenientes da União, no caso federal, decorram de aumento da participação acionária.
  1. Referido dispositivo legal já teve seu alcance analisado por esta Corte de Contas, quando da prolação do Acórdão 15.653/2018-TCU-Plenário, de relatoria do Ministro José Múcio. Mencionado decisum entendeu que os aportes da União, para fins de custear despesas de capital de estatais não dependentes, seriam possíveis apenas até o limite para a integral subscrição do capital social da estatal pela União. Nessa hipótese, estatais em que a União já fosse detentora de 100% de seu capital social não poderiam receber aportes federais nem mesmo para custear despesas de capital.
  1. Registro que a Semag se utilizou, de forma conservadora, de interpretação mais ampla do conceito de estatal não dependente. A seu ver, para fins de execução do presente trabalho, a análise efetuada da dependência deveria “comportar uma avaliação mais abrangente do relacionamento das estatais federais com a União.”.
  1. Para a unidade instrutiva, a expressão “aumento da participação acionária” que figura na parte final do art. 2º, inciso III, da LRF, permitiria o aumento do montante do capital social sem que, necessariamente, ocorra elevação do percentual de participação acionária da União. Em tal concepção, empresas cujo capital social fosse 100% da União poderiam receber aportes de recursos federais para custear despesas de capital (de investimento), sem que tal condição as colocassem na situação de dependência.
  1. Em outras palavras, é dizer que os aportes financeiros realizados pela União para determinada estatal, desde que para custear apenas despesas de capital, não afetaria sua condição de não dependente.
  1. Concordo parcialmente com a conceituação mais ampla adotada pela Semag.
  1. Primeiro, pois não existe norma que cuide de finanças públicas que autorize tal interpretação extensiva, nem mesmo as resoluções do Senado Federal aqui mencionadas dão margem ao referido entendimento.
  1. Segundo, porque a mencionada conceituação permitiria que a União financiasse os investimentos de estatais de forma irrestrita, sem o limite aplicável relativo ao aumento de sua participação acionária, de sorte que tais aportes jamais caracterizariam a dependência dessas estatais em relação ao Tesouro Nacional. Desse modo, sob essa ótica, estatais que deveriam ser classificadas como dependentes serão tratadas como não dependentes do Governo federal, mesmo que necessitem de auxílio da União para fazer frente a despesas de investimentos.
  1. No entanto, verifico que a conceituação utilizada pela Semag para consignar suas análises, apesar de poder ter apontado uma quantidade menor de estatais dependentes do que aquela que, de fato, deveria ter sido indicada, serviu ao propósito de constatar que existem fortes indícios de estatais não dependentes classificadas de forma inadequada, bem como expôs fragilidades nos controles adotados pela Sest para aferição da dependência das estatais federais.
  1. Nesse contexto, esta Corte deve firmar entendimento no sentido de que, para fins de aplicação de regras de finanças públicas, a conceituação de empresa estatal federal dependente é aquela tratada no art. 2º, inciso III, da LRF, cuja dependência resta caracterizada pela utilização de aportes de recursos da União para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, desde que, neste último caso, os recursos não sejam provenientes do aumento da participação acionária da União na respectiva estatal.
  1. Por fim, ainda com relação ao marco normativo utilizado neste trabalho, é de se mencionar que a parcela variável de remuneração paga no âmbito das estatais não dependentes divide-se em Remuneração Variável Anual de Dirigentes (RVA), devida aos dirigentes, nos termos do art. 152, § 1º, da Lei 6.404/1976, e Participação nos Lucros ou Resultados (PLR), devida aos empregados, por força do disposto nos arts. 5º da Lei 10.101/2000 e 7º, inciso XI, da CF/1988.
  1. Vale dizer que as estatais dependentes do Tesouro Nacional estão impedidas de distribuir PLR a seus empregados em razão de proibição constante do art. 3º, inciso I, da Resolução CCE 10/1995, do extinto Conselho de Coordenação e Controle das Empresas Estatais.
  1. Ademais, de se mencionar que as estatais dependentes estão sujeitas ao teto constitucional de remuneração, nos termos do art. 37, § 9º, da CF/1988, além de se submeterem aos ditames da LRF, integrarem o Orçamento Fiscal e da Seguridade Social (OFSS) e estarem sujeitas ao teto de gastos fixados pela EC 95/2016, que instituiu o Novo Regime Fiscal (NRF).
  1. Pelo exposto, proponho desde já, conforme detalhamento constante ao final deste voto, que a Sest adote medidas tendentes a identificar as estatais que se encontram na situação de dependência, a fim de assegurar que tais empresas se abstenham de pagar PLR a seus funcionários bem como remunerações acima do teto constitucional.

Link para a íntegra da decisão: Acórdão 937/2019-TCU-Plenário..

Fonte: Portal TCU.

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